برخی جنبه های حقوقی بین المللی سند 2030

العالم ـ یادداشت 

طبیعتا معظم له با برخورداری از اختیارات کافی قانونی اولا قادر هستند مانع از اجرای هر سندی یا برنامه ای در سطح ملی شوند (که در مورد 2030 چنین نیز شد) و ثانیا گزارشهای تکمیلی و توضیحی از دستگاه های مختلف ذیربط دریافت می دارند و بر اساس جمع بندی که خواهند فرمود و با اشرافی که از بالا بر جنبه های مختلف داخلی و خارجی دارند، رهنمود لازم را خواهند داد.

در یک مرحله هم این موضوع دستآویز تبلیغات انتخاباتی قرار گرفت و درست و نادرست، کم و زیاد، با صور مختلف به آن پرداخته شد. در آن جو طوفانی جایی برای بحث کارشناسی و ارائه نظر حقوقی باقی نمانده بود. این هم که چه کسانی و با چه نیاتی در این توزیع ها و تکثیرها مشارکت داشتند، بحث جداگانه ای است و خداوند قادر متعال بر همه ما ناظر است. انتخابات هم با خوب و بد آن به پایان رسیده است و شاید حالا زمان مناسبی باشد که بشود بدون نتیجه گیری (که کار ما نیست)، برخی موارد کارشناسی را مرور کنیم.

اول اینکه در برخی موارد، دو سند مجزا ولی کم و بیش مرتبط را با یکدیگر اشتباه گرفته اند. یکی سند موسوم به «دستورکار 2030 برای توسعه پایدار» که یک قطعنامه مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد است و دیگری سند موسوم به «آموزش 2030، بیانیه اینچئون» که در یک کنفرانس برگزار شده توسط یونسکو در کره جنوبی با حضور هیات هایی از کشورهای عضو این سازمان به تصویب رسیده است.

از منظر حقوق بین الملل، هر دوی این اسناد، غیر تعهدآور و غیر الزامی هستند. برخی هم فراتر از آن، اشتباه بزرگتری کرده و سند ملی 2030 (که یک سند کاملا ایرانی و تدوین شده در ایران است و برای ابلاغ به امضای معاون رییس جمهور رسیده) را با سند مصوب یونسکو یا سازمان ملل اشتباه گرفته و با پخش تصویر امضای وی پای نامه ابلاغ، مدعی شده اند دولت وقتی می گوید سند 2030 را امضا نکرده ایم و تعهدی نداریم، خلاف گفته است. در صورتی که اصولا اسناد مصوب سازمانهای بین المللی امضا نمی شوند. و آنچیزی که امضا شده یک نامه برای ابلاغ سند داخلی جمهوری اسلامی بوده است که ارتباطی به خارج ندارد، و موضوع بحث ما در این مطلب هم نیست. 

در ارتباط با سند 2030، برخی ها این سندها را به صرف وجود برخی کلمات از قبیل (تعهد می کنیم یا متعهد می شویم) با یک معاهده و موافقتنامه اشتباه گرفته اند؛ که این چنین نیست. این قبیل اسناد را در حقوق بین الملل (soft law) یا حقوق نرم می خوانند، یعنی اسناد و مقرراتی که تعهدآور نیستند؛ از قبیل اغلب مصوبات مجمع عمومی سازمان ملل و سایر سازمانهای بین المللی، بیانیه های مصوب کنفرانس های بین المللی و غیره. اصولا بسیاری از حقوقدانان بین المللی حتی در اینکه بشود نام «حقوق» بر آنها نهاد تردید دارند، اما هیچ کس در باره «نرم» بودن و غیرالزام آور بودن آنها تردیدی ندارد.

از نظر بسیاری از حقوقدانان، آنچه با عنوان حقوق نرم مطرح است، در واقع، در منطقه خاكستري بین حقوق و سياست است و قطعنامه هاي سازمانها یا بیانیه های كنفرانسهاي بین المللی از این زمره هستند. اینها اسنادي است كه دولتها مايل به متعهد ساختن خود به مفاد آنها نیستند، اما در عین حال با عنایت به اهداف کلی مشترک، علاقمند به بررسي قواعد و اصول مذكوردر آنها و ارزیابی امکان مطابقت آنها با نظامات داخلی خود هستند.

در حقوق بین الملل، اصل بر عدم تعهد دولتها است مگر اینکه با رعایت شرایط مشخص و مدونی، تعهد دولت احراز شود. و این امر با صرف وجود برخی لغات در متن یک سند حاصل نمی شود. بلکه شرایط شکلی و ماهوی متعددی برشمرده شده است که سندی برای آنکه الزام آور باشد، باید آن شرایط را داشته باشد. از این حیث، معاهدات بین المللی شرایط شکلی خاص خود را دارند که در کنوانسیون وین 1969 در خصوص حقوق معاهدات هم به تفصیل برشمرده شده است. و آشکارا اسنادی از قبیل سند 2030 (چه آنکه مصوب مجمع عمومی سازمان ملل است و چه آن دیگری که مصوب کنفرانس یونسکو در کره جنوبی است) فاقد آن شرایط است.

در منشور ملل متحد که خود یک معاهده الزام آور محسوب می شود، تنها موارد از مصوبات نهادهای سازمان ملل که اجرای آنها برای دولتها الزامی است، قطعنامه های شورای امنیت این سازمان آن هم تنها در زمان های خاصی است که با ادبیاتی خاص و شناخته شده صادر شده باشند و نیز احکام صادره از دیوان بین المللی دادگستری در پرونده های ترافعی که به این دیوان ارجاع داده می شود. مصوبات مجمع عمومی جز مثلا در مورد مسائل شکلی مربوط به تشکیلات اداری خود سازمان ملل (از قبیل بودجه سازمان ملل و ...) جنبه توصیه ای داشته و فاقد وصف الزام آور هستند. یونسکو هم اصولا مصوبه الزام آور برای دولتها ندارد. 

با وجود این که این سند ماهیتاً یک سند الزام‌آور حقوقی نیست، هیات اعزامی از جمهوری اسلامی ایران تمهیدات مکمل نیز برای پیشگیری از هرگونه سوءتعبیر و سوءاستفاده از آن در نظر گرفته است. و به صراحت و رسماً در سخنرانی خود قید کرده است که: «جمهوری اسلامی ایران نسبت به آن بخش‌هایی که به هر نحوی ممکن است مغایر با قوانین ملی و اولویت‌ها، باورهای دینی و ارزش‌های فرهنگی جامعهٔ ایران قابل تفسیر باشد، هیچ تعهدی نمی‌سپارد». و خواستار درج این تحفظ در زمره اسناد رسمی اجلاس شده است. متن این بیانیهٔ رسمی ایران در این رابطه - همراه با شرط مذکور - در سایت یونسکو قابل مشاهده است.

یک نکته دیگر هم در انتقادات مطرح شده که احتمالا ناشی از اشراف منتقدین بر قواعد فقه اسلامی و حقوق داخلی و اشراف کمتر بر حقوق بین الملل است. این گروه از منتقدین در ارتباط با حق شرط ذکر شده، برای تفسیر آن به سراغ حقوق ناظر بر عقود اسلامی (مثلا در باب شرط ضمن عقد و اینکه نباید خلاف مقتضای عقد باشد) رفته اند.

خطای این نگاه در دو چیز است، یکی همان «معاهده» انگاشتن یک قطعنامه مجمع عمومی، و بعد هم تفسیر کردن بحث حق شرط بر معاهدات در حقوق بین الملل و خلط آن با شروط ضمن عقد در حقوق داخلی و شرعی. در حالی که همانطور که گفته شد، این سند اصولا معاهده نیست و بدون حق شرط هم الزام آور نبود. چه برسد به حالا که آن حق شرط وسیع و پردامنه را هم داده اند. و اگر هم معاهده بود، مباحث مربوط به حق شرط بر معاهدات در حقوق بین الملل با مباحث مربوط به شروط ضمن عقد در حقوق شرعی تفاوت های زیادی دارند.

یک مساله مهم دیگر هم این است که این سند توسط «دیگران» تدوین نشده است که بخواهند بر ما تحمیل کنند. این سند مصوب دبیرخانه سازمان ملل یا کارکنان یونسکو نیست و تهیه و تدوین آن بر عهده خود اعضا بوده است. معمولا در جریان تدوین پیش نویس اسناد بین المللی، حتی اسناد غیرالزام آور، از مدتها پیش جلسات متعدد کارشناسی در سطوح مختلف برگزار می شود و کلمه به کلمه متن پیش نویس با نظر تمام اعضا تدوین می شود. لذا ایران، به عنوان یکی از 193 عضو مجمع عمومی سازمان ملل، همسان و مساوی با بقیه اعضا، در مراحل تدوین این سند نقش داشته است.

معمولا در جریان مذاکرات بین المللی، بسته به موضوع هر سند معمولا گروهی از دولتهای همفکر در خصوص آن موضوع خاص با یکدیگر متحد و همداستان می شوند و در مراحل تدوین سند به صورت یکسان به اتخاذ موضع می پردازند و جایگاه یکدیگر را تقویت می کنند. مثلا کشورهای اروپایی و غربی معمولا با یکدیگر همسو هستند و کشورهای همفکر با جمهوری اسلامی ایران به اقتضای موضوع هر سند می تواند عبارت باشد از سایر کشورهای مختلف اسلامی، کشورهای در حال توسعه، روسیه، یا واتیکان و غیره. و اگر حضور موثر و خستگی ناپذیر دیپلماتها و کارشناسان ایرانی و همفکران آنها از سایر کشورها نباشد، این قبیل پیش نویس ها همواره به شکلی کاملا غربی تنظیم می شدند.

در همین مورد و موارد مشابه، اگر پیشنهادهایی که دولتهای مختلف برای اضافه شدن به پیش نویس سند داده اند را بررسی کنیم، مشاهده خواهیم کرد که چه مطالبی و چه پیشنهادهایی مطرح شده است که با مخالفت ایران و امثال ایران از راهیابی به متن نهایی سند بازمانده اند.

در گام بعدی، در زمان مذاکره بر روی متن این اسناد، در بسیاری از موارد، با درخواست کشورها (از جمله جمهوری اسلامی ایران) هر زمان که کوچکترین تردیدی باشد، عبارتی با این سبک و سیاق اضافه می شود که (منطبق با قوانین و مقررات ملی). به عنوان مثال، در همین متن سند 2030 توسعه پایدار، در موارد متعدد، مثلا در هدف پنج در بحث انجام اصلاحاتی برای دادن حقوق برابر به زنان در زمینه های اقتصادی و غیره، در انتهای پاراگراف این قید آمده است که همه اینها «منطبق با قوانین ملی» خواهد بود. یقینا پیشنهاد اضافه کردن همین جملات کوچک ولی تعیین کننده، با مخالفت شدید دولتهای غربی و اروپایی در زمان مذاکرات روبرو بوده است اما در نهایت در متن سند گنجانده شده اند.

Undertake reforms to give women equal rights to economic resources, as well as access to ownership and control over land and other forms of property, financial services, inheritance and natural resources, in accordance with national laws

مطلب دیگر در خصوص بعضی واژه ها است که به نظر برخی منتقدین محل ابهام است از قبیل «خانواده». اما اصولا مبهم گویی و کلی گویی در متون اسناد بین المللی خصوصا اسنادی که قرار نیست الزام آور باشند و عینا اجرا شوند، یکی از راه های عبور از اختلافات در مذاکرات است. یعنی جاهایی که اختلاف بر سر برخی واژه ها و اصطلاحات بالا می گیرد، به نوعی که دو قطب مخالف ایجاد می شود و هیچکدام حاضر به پذیرش نظر دیگری نمی شوند، معمولا دو طرف رضایت می دهند که از کلمات و اصطلاحات کلی تر استفاده شود تا برای هیچ یک از دو طرف ایجاد مشکل نکند.

به عنوان مثال، ایران و سایر کشورهای اسلامی و برخی دولتهای دیگر (از قبیل واتیکان) علاقه دارند در متن اسناد ذکر شود که منظور از خانواده، همان خانواده متشکل از یک زن و یک مرد است. در مقابل، کشورهای اروپایی  یا آمریکای لاتین علاقه دارند که دقیقا تصریح شود که خانواده می تواند متشکل از یک زن و یک مرد، یا دو مرد یا دو زن باشد. طبیعتا وقتی هیچ کدام از دو طرف حاضر نمی شوند تسلیم شوند، این تصریحات برداشته می شود و تنها به ذکر «خانواده» اکتفا می شود تا هرکدام بتوانند آنرا برای خود (تاکید می شود: برای خود) در پرتو قوانین داخلی خود تفسیر کنند.

یک مساله دیگر هم این است که این اسناد برخلاف آنچه برخی می گویند، مخفیانه تصویب نشده اند. تمام جزییات سندها و جلسات بر روی وبسایت سازمان ملل از زمان آغاز فرآیند تا زمان نهایی شدن آنها قرار دارند. حتی بسیاری از جلسات (بسته به امکانات فنی ساختمانی که جلسات سازمان ملل در آن برگزار می شود، در ژنو، وین یا نیویورک) به صورت زنده و مستقیم پادکست می شود و مستقیما از طریق اینترنت قابل ملاحظه و مشاهده است.

برخی منتقدان به درستی اشاره فرموده اند که نظام سلطه در یونسکو و در سایر سازمانها جاسوس دارد. این قطعا صحیح است. ولی همانطور که گفته شد، این سند را کارمندان یونسکو یا سازمان ملل تهیه و تصویب نکرده اند و به ما ابلاغ کنند. اینها حاصل فرآیند مذاکراتی طولانی نمایندگان خود دولتهای عضو است. دولتهای عضو در همین سازمان یونسکو آبان ماه سال گذشته در مصوبه ای بر تعلق «حرم قدس شریف به مسلمانان» تاکید کرده و از این حیث خشم شدید رژیم اشغالگر قدس را برانگیخته بودند.

در این قطعنامه که توسط تونس و لبنان ارائه شده بود، تعلق «قدس» به مسلمانان تایید شده است. یونسکو دو هفته پیش از آن نیز قطعنامه مشابهی تصویب کرده بود که در آن "دولت اسرائیل" به عنوان «اشغالگر» متهم شده بود که مانع دسترسی مسلمانان به مسجدالقصی می‌شود. و که رژیم صهیونیستی در اعتراض به این قطعنامه ها همکاری خود با یونسکو را معلق کرد. لذا یونسکو هم مثل هر سازمان بین المللی دیگری، بسته به جهت حرکت اکثریت دولتها، مصوبات مختلفی دارد و البته هیچکدام هم الزام آور نبوده و نیستند.

یک مساله مهم دیگر، ضرورت پرهیز از خلط موضوع این قبیل سندها است با آنچه در ارتباط با اسناد دیگر و در مراجع دیگر بین المللی بر ما گذشته یا می گذرد. مشابه این لغات و اصطلاحاتی که در این سند هست، در سندهای قبلی از دهه ها پیش تا کنون با همین کیفیت بوده است. هیچکدام هم برای ما الزام آور نبوده اند و مشکلی برای کشور ایجاد نکرده اند.

آن گرفتاری های حقوق بشری که ما را متعهد به برخی تعهدات خاص می شمارند و بعد هم مثلا برای بررسی میزان پایبندی ما به آن تعهدات برای ما گزارشگر ویژه تعیین می کنند و بررسی می کنند و غیره، بیشتر به سبب دو معاهده ای است که ایران قبل از انقلاب در آنها عضو شده و پس از انقلاب هم بنا به هر مصلحتی (از جمله احتمالا پرهیز از دامن زدن به شبهه تبلیغاتی معاندان مبنی بر ضدیت نظام جمهوری اسلامی با حقوق بشر) از آنها خارج نشده است و اتفاقا آن دو سند، برخلاف این سندهای 2030 و مانند آن، هم معاهده هستند و هم الزام آور هستند. میثاق حقوق مدنی- سیاسی و میثاق حقوق اقتصادی و اجتماعی که هر دو را کشور در آن دوران رسما امضا کرده، و به تصویب مجلسین شورای ملی و سنا رسانده است. 

خلط کردن میثاقین و مسائل ناشی از آنها و سایر اسناد حقوق بشری با اسنادی از قبیل سند توسعه پایدار 2030 (یا سلف آن موسوم به اهداف توسعه هزاره که آن هم مشابه همین لغات و اصطلاحات را داشت و دوران آن سپری شد و سر و صدایی هم نکرد) باعث اشتباه در برداشت ها است. کی و کجا شده است که ما مثلا به خاطر عمل نکردن به تمام یا بخشی از سند اهداف توسعه هزاره مواخذه شویم و کسی بگوید ایران نقض تعهد کرده است، که حالا بحث سند توسعه پایدار بخواهد مشکل ساز شود؟ اینها «اسناد توصیه ای» است که با حضور مستقیم ایران  و سایر کشورها تدوین شده، اگر مشکلی در پیش نویس ها بوده باشد با تلاش نمایندگان کشور و همفکران ما برطرف شده، الزامی هم ندارند و حتی بی اینکه نیازی باشد، حق تحفظ هم داده ایم برای محکم کاری.

مشابه همین اصطلاحات «برابری جنسیتی» که در این سند هست و این قدر ایجاد نگرانی کرده، در  بسیاری از اسناد مختلف بین المللی غیرالزام آور وجود دارد که با حضور نمایندگان جمهوری اسلامی ( که در برخی موارد هم ریاست هیات اعزامی بر عهده قوه محترم قضاییه است) تصویب شده اند. در این قبیل اسناد و بیانیه ها که البته آنها هم غیرالزام آور هستند، از همین لغات و اصطلاحات و مفاهیم در خود دارند و هرگز نه برای کشورمان مشکل ساز شده و نه کسی ایران را مواخذه کرده و نه سر و صدایی برپا کرده است.

جمهوری اسلامی در نگاه به این قبیل اسناد، در زمان مذاکرات و تصویب سعی می کند حصول اطمینان شود که هیچ چیزی، حتی یک کلمه، در متن نباشد که خلاف ارزشها و اصول و قوانین ملی ما باشد، و در مورد برخی کلمات کلی و تفسیربردار نیز همواره قرائت خود و تفسیر خود را ملاک دانسته و می داند. نمایندگان و دیپلماتهای جمهوری اسلامی ایران ثابت کرده اند که در هر اجلاس بین المللی، حتی اگر یک عبارت وجود داشته باشد که تعارض با اصول و ارزشهای کشور داشته باشد، از مخالفت دست برنداشته و خواستار حذف یا اصلاح ان عبارت شوند، و اگر تنها بمانند و هیچ دولت دیگری هم آنها را همراهی نکند، در نهایت هیچ واهمه ای از این نداشته اند که یک تنه رسما اجماع را شکسته و مانع تصویب آن سند شوند. موارد متعددی از این قبیل موضع گیری ها قابل ذکر است که جای طرح آنها در این مختصر نیست.

بهزاد صابری